美國國會涉華立法從設定議程到應對議程轉變
中評社華盛頓8月26日電（記者 余東暉）今年上半年，隨著特朗普政府日益主導美國對華政策的節奏和框架，美國國會的對華角色發生微妙而意義重大的轉變，從以往的主動設定議程轉向被動應對議程。美國國會的涉台立法活動最能體現這種變化。
這是華府智庫“中美研究中心”（ICAS）最新立法簡報提出的研究觀察。美國國會對華立場一向強硬，過去十幾年更甚。以往美國會在美中戰略競爭中經常扮演著議程設定者的角色，他們識別新興風險，並敦促歷屆政府出台新的限制措施、保障措施和政策框架。
儘管角色有所轉變，但美國國會對中國的關注度依然很高。今年前6個月，第119屆國會議員共提出了67項涉華立法提案，其中大部分涉及技術、台灣、供應鏈、安全和地緣政治等領域。然而，立法提案的數量與最終獲得實質性進展的法案數量形成鮮明對比。
ICAS簡報指出，與其說是美國國會對華關注度發生改變，不如說是美國會與行政政策之間的關係發生改變。在美中戰略競爭的早期階段，美國會經常試圖為未來的美政府政策鋪路。到2026年，影響力方向開始轉變。
據分析，特朗普政府進入第二年，對華政策趨於穩定：在敏感領域繼續開展戰略競爭，同時尋求在更廣泛的雙邊關係中實現更大的穩定性。行政和立法部門之間的政治聯盟強化了這一動態。
由於共和黨控制著國會兩院，國會多數派更傾向於在共和黨執政的白宮制定的對華政策方向上開展工作，而不是制定自己的競爭議程，尤其是在特朗普第二個任期初期。特朗普對華的外交接觸、穩定貿易的努力、新的雙邊經濟機制以及針對關鍵礦產的行政舉措，日益塑造了國會運作的直接政策環境。
由此，美國會涉華立法不再總是著眼於未來，而是更多地著眼於應對當前。美國會將越來越專注於對以行政部門為主導的美中關係做出反應、加以制約、補充和發出信號。
ICAS指出，在台灣問題上的立法活動最能體現美國國會如何應對行政部門的政策。在特朗普5月訪華前後幾個月，國會共提出10項涉台法案。這反映出美國會擔心，特朗普為穩定與北京的關係所做的努力，可能會使行政部門在台灣問題上擁有更大的自主權。
這些議案涉及保護台灣的經濟、能源、國際參與、基礎設施、威懾以及美台關係的制度基礎。ICAS簡報認為，美國會並非在制定一套全新的對台戰略，它們是在重申現有承諾，並試圖降低行政部門重啟對華外交給華府對台立場帶來不確定性的可能性。今年初的涉台立法表明美國會的職能：利用立法作為防範行政外交中感知到的不確定性的保障。
經濟安全立法一直是美國會關注中國的重點，尤其是在技術和供應鏈領域。今年上半年新提出的議案，15項涉及技術，9項涉及供應鏈，連同相對減少的貿易投資立法提案，約占同期所有涉華提案的40%。
這種趨勢表明，儘管特朗普政府尋求加強貿易投資穩定性，但美國會卻日益關注經濟關係中涉及安全敏感的部分。美中人工智能競爭推動了這一趨勢。美國會持續審視現有的出口管制和技術限制如何適應快速變化的技術能力。
關鍵礦產揭示的美國會與行政部門之間的關係略有不同。美國會對依賴中國關鍵礦產的擔憂早於特朗普政府今年2月提出的“金庫計劃”（Project Vault）。特朗普政府越來越多地提供組織戰略，與國會有關海外礦產投資、稀土磁體、稅收優惠和替代供應鏈的立法活動合流。
ICAS認為，美國會並未完全喪失其議程設置能力。“南海戰略法案”就是一個例證，它試圖制定一項更具地域針對性的應對與中國海上競爭的策略。這表明，即使美國政府不立即採取行政行動，個別議員仍然可以提出新的戰略框架。
雖然美國國會涉華立法活動活躍，但同期通過立法程序取得實質性進展的議案卻相對較少。ICAS簡報指出，即使最終未能成為法律，相關立法提案仍然可能對美中關係產生影響。此類議案可以試圖限制行政部門的自由裁量權，也可以補充行政部門的舉措，還可以保留一些政策理念，在政治形勢發生變化時被納入更廣泛的立法。
因此，ICAS認為，本屆美國會作為未來對華政策選項的儲備庫和政治信號的來源，其重要性可能超過其作為制定對華立法的機構。國會以往在議程設置方面的主導地位已經削弱，而越來越多地對行政部門做出反應、加以約束和補充。這種變化將考驗今年中期選舉後的第120屆國會：是繼續在行政部門主導的美中關係框架內進行立法，還是再次嘗試為下一階段的戰略競爭奠定基礎？
