中評社╱題：美國造船業衰退背景下的涉海戰略新動向與中國應對 作者：章成（武漢），武漢大學中國邊界與海洋研究院副教授、國家領土主權與海洋權益協同創新中心研究員；蘇安琪（武漢），武漢大學中國邊界與海洋研究院研究助理
【摘要】美國造船業因《瓊斯法案》等保護主義政策陷入困境，而特朗普2.0時期將船舶工業提升至“大國競爭核心載體”，試圖通過立法、行政和資本手段重塑海事競爭力，在北極加速軍事化布局、通過海事立法遏制中國，并構建“小多邊”聯盟爭奪航運主導權。觀其行動，美國的系列動作本質是將海洋問題政治化、軍事化、工具化，其單邊主義措施不僅引發全球產業鏈震蕩，也對全球航運產業鏈和北極可持續發展構成嚴峻挑戰。中國作為全球造船業的領軍者，需繼續夯實硬實力，加強海事區域聯動，構建反制體系和話語權體系。
一、美國造船業的衰退現狀和結構性困境
美國造船業的衰退根源可追溯至1920年《瓊斯法案》的保護主義政策。該法案要求在美國港口之間運送貨物和乘客，必須由美國建造、配備船員和擁有的船隻運送，從而人為製造了一個封閉市場，導致美國造船成本長期居高不下，最終喪失全球競爭力。船舶作為重要的經濟和軍事資產，其產業狀況直接關係到國家的經濟實力和軍事影響力。美國船舶業產能占全球比重已萎縮至0.13%，①中國國有造船企業中船集團（CSSC）2024年度建造的商用船舶噸位甚至超過了二戰以來整個美國造船業的噸位總和。
美國造船業正面臨民用市場競爭力崩塌和軍用產能體系性失衡的雙重挑戰，這種衰退直接衝擊美國經濟安全。美國國內航運對消費者來說更昂貴，對夏威夷、阿拉斯加和波多黎各這些遙遠美國海外屬地的影響尤為顯著。②并且，美國商船隊的萎縮直接削弱了美國推行的航運保護政策的落實能力，衹能尋求藉助日韓重啓閑置造船廠。
美國軍用領域的困境更為嚴峻。美國海軍目前僅存4家在營的公共造船廠，且其中3家建於1940年前，其產能不足以建造新艦艇，也無法全面維護或修理現有艦艇。根據2025年計畫，美軍新艦建造成本每年平均為358億美元。美國政府問責局指出，儘管海軍的造船預算幾乎翻了一番，但過去20年來，其艦隊艦艇數量卻沒有增加；并且，采辦結構的微小變化也無法打破普遍存在的交付延期和成本超支的惡性循環。③
美國曾經是世界上最強大的造船國，但衰落至今，中國的造船能力已經達到美國的232倍。④這種海事衰落是《瓊斯法案》誤導性保護主義的必然結果，其理論基礎與經濟學分析和現代海事現實都存在嚴重矛盾。然而，美國政客避重就輕地將該法案包裝為“國防安全必需”，卻不願承認美國造船廠關閉、船隊萎縮、航運成本攀升的清晰數據。實際上學者早就指出，衹有當“無論通過在世界市場上購買船舶還是在國外建造新艦，都不可能獲得足够的運力”的時候，這種國家安全目標才有必要性。⑤相似的，《國際武器貿易條例》的嚴格限制也制約了美國造船業與國際技術力量的合作。因而，美國船廠始終無法與芬蘭破冰船專家進行深度技術合作，至今無法突破破冰船技術瓶頸，凸顯保護主義對產業競爭力的遏制效應。
技術迭代滯後與成本失控進一步加劇危機。美國造船業勞動力平均年齡達41歲，從業者不足2萬人。⑥技術工人短缺問題嚴重制約著美國造船業的生產潛能，同時，僅存的造船廠基礎設施也逐漸老舊，無法滿足建造要求。在民用船製造上，美國製造集裝箱船成本需要3.3億美元，而中國製造同類產品僅需約6000萬美元。中國擁有鋼鐵產能帶來的原材料成本優勢，且允許國有造船廠將商業訂單和軍事生產整合，而美國卻需要面對軍事訂單對民用產能的擠占，陷入造艦成本高企而技術代差擴大的惡性循環，造船廠的拖延還使得美國不得不在船舶建造過程中調整艦艇設計以跟上世界前沿發展，加劇成本上升和延遲交付。
造船業衰退成為撬動美國涉海戰略調整的杠杆，驅動其在對華競爭中采取激進的“防守反擊”策略。然而，《瓊斯法案》的歷史教訓表明，依賴貿易保護提振造船業無異於飲鴆止渴，試圖通過新一輪保護主義扭轉頽勢，衹會重蹈歷史覆轍。
二、美國涉海遏制戰略的行動圖譜
從此前特朗普宣稱奪取巴拿馬運河和格陵蘭控制權，到近期有關重振美國造船業的一系列動作來看，特朗普正尋求在多方面加強美國海上力量。面對中國在造船業的全面領先和自身產能的結構性崩塌，美國被迫從“造船大國”向“戰略整合者”轉型。
（一）北極地區的控制權競爭升級
在特朗普第一任期之前，北極并不是美國政府的優先關注事項。到特朗普上任之後，表現出對北極地區的“領導地位焦慮”，大力支持北極開發。自此，美國的北極政策迅速傾向軍事安全、資源開發、航運以及地緣政治博弈方面。特朗普2.0時期，美國全力與中俄爭奪北極航綫主導權，從購買格陵蘭島到購買破冰船，美國對北極資源和控制力的主導權競爭進一步升級。
1.破冰船以買代建急速擴張
隨著全球氣候變暖，北極航道的適航性逐步增強，美國急切期望在北極航道開發以及資源競爭中占據主導地位。然而，目前美國僅有兩艘老舊破冰船在役：重型破冰船“極地星”號從1976 年就開始服役，迄今已屬於超期服役；另一艘中型破冰船“希利”號的服役時間也超過了25年。相比之下，俄羅斯對北極建設具有先發優勢，擁有超過40艘破冰船。美國政府急於提升本國破冰船隊實力，但其破冰船建設能力無法取得突破，衹能依靠盟友的力量來維護自身權力。2024年7月11日，美國和加拿大、芬蘭在北約峰會上宣布將組建聯盟，并公布《破冰船合作協議》（Icebreaker Collaboration Effort，“ICE協議”），共同開發、建造極地破冰船。在ICE協議通過前不久，俄羅斯核動力破冰船“楚科奇號”下水、中國三艘極地考察破冰船齊聚廣州，引發美國的深度不安與焦慮。
2025年2月29日，特朗普在社交平台宣布“美國需要采購破冰船來保衛北極”，并透露將從芬蘭購買48艘破冰船。對於美國政府來說，購買破冰船是當下最快速開闢北極航道、參與“破冰爭霸”的最優解。除了能够快速解決美國破冰船的數量短板、利用芬蘭的技術“彎道超車”，還能够起到軍事和地緣上的作用：在軍事上，破冰船能在戰時作為移動軍事基地，攜帶無人機平台等模塊化軍事平台，從而成為美國在北極投射軍事力量的承載工具，對衝俄羅斯北極軍事基地的陸基優勢；在地緣上， 芬蘭與俄羅斯有長達約1340公里的邊界綫，若芬蘭因此訂單倒向美國，則俄羅斯將面臨更嚴峻的北約壓力。特朗普政府一邊宣揚“美國優先”，一邊在自己的劣勢領域加強與北歐國家的合作，實際上是要拉攏盟友構建北極夥伴關係網絡，分擔自身“北極稱霸”成本。
2.軍事外交動作頻繁
2024年7月，美國發布新版《北極戰略》，將北極描述為“具有重要戰略意義的地區”。該戰略提出三項核心防務舉措：增強北極地區作戰能力、深化盟友協同合作、提升部隊全域行動效能，并明確將“綜合威懾能力”作為戰略重心，意在把美軍一體化威懾的防務理念推向北極地區。自特朗普重新當選美國總統以來，美國在北極地區的軍事行動愈發頻繁。2025年1月至3月，美軍在阿拉斯加和芬蘭北部密集開展三場北極軍事演習，其中，“北極熔爐25”的開展地點距離俄羅斯邊境僅僅一百多公里，顯然意在震懾俄羅斯。
在軍事部署升級的同時，特朗普政府更試圖通過“購島”改寫北極版圖。格陵蘭島具有重要的地理位置、豐富的能源儲備和高度的軍事安全戰略地位，已成為“北極爭奪戰”的重點對象。格陵蘭島是美軍的防禦薄弱之處，但若能够控制格陵蘭島，則能够擁有在北極快速部署軍事力量的能力，對俄羅斯形成軍事威懾。因此，早在2019年，特朗普便公開表示對格陵蘭島的興趣，2024年大選後，這一計畫從“政治噱頭”演變為系統性行動：2025年1月，特朗普兒子小唐納德訪問格陵蘭島；2025年3月28日，美國副總統萬斯率團抵達格陵蘭島的美國太空基地；3月29日，特朗普再次公開表示“美國必須擁有格陵蘭島”，且不排除使用“軍事手段”。從“經濟誘惑”到“軍事威懾”，美國步步施壓，把國家主權當做商品試圖買賣，暴露其“新殖民主義”邏輯。
（二）海事領域的遏制策略加速推進
對應其自身的全面落後，美國針對中國海事、物流、造船業采取一系列限制措施逐步升級和深化，通過立法賦權、規則重構與資本滲透構建保護主義體系。
美國在立法層面采取了一系列保護主義的海事限制措施，旨在通過法律手段維護其在全球航運市場的主導地位和國家安全。一方面，立法者力求阻止中國獲取專有航運數據，將航運監管與國家安全綁定，強化對全球航運數據的控制。2022年，美國通過了《2022年海運改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 2022，“OSRA 2022”），收緊對航運市場的數據監管。在此之後，《2023年航運改革實施法》（“OSRA 2.0”）強化對中國承運人和航交所的監管，允許美國聯邦海事委員會（FMC）調查上海航運交易所等外國航運交易所，并專門做出針對上海航交所的審查措施。OSRA 2.0還進一步炒作數據安全，禁止港口管理機構使用LOGINK等中國國有物流信息平台。儘管中國是最大的海運物流市場，但美國意圖通過侵犯中國的數據主權來加強在全球數字化航運中的話語權和規則制定權，實現航運業的數字霸權。另一方面，2024年12月19日提交《造船和港口基礎設施促進美國繁榮與安全法案》（下稱“《船舶法案》”）明確了國防安全和經濟繁榮雙重目標。該法案對中國采取了多項遏制舉措，并采取漸進式實施路徑來逐步加碼。例如，法案提出“美貨美運”配額制，要求在法案生效後的15年內，中國輸美貨物由美籍船隻運輸的比例逐年上升，直至達到10%。
特朗普二度上任後，對華海上遏制體系呈現出更為體系化的特徵，在短短數月之內就形成了“法律-行政-資本”三位一體的系列打擊措施。美國貿易代表辦公室（USTR）發布對華海事、物流和造船業301調查報告，并於2025年4月17日披露了收費“新方案”：對中國籍船舶，每艘船停靠美國第一個港口時，按“淨噸位”收費；對於使用中國造船舶的非中國公司，按照淨噸位或裝箱數二選一擇高者收費。與徵費措施相配合，FMC於3月17日發布了“全球海上要道通航限制調查令”，啓動對全球七大海運咽喉要道的專項審查，調查懸掛外國國旗的船隻運營方。FMC主席公開強調“從中國船隻收取的費用應該用來支持美國航運業發展”，顯示其藉航道審查之名行美國“航運霸權”之實。
航道審查與《船舶法案》、301調查等政策聯動，形成對美激勵與對華遏制的政策并舉共同構成美國對華航運遏制的“立體工具箱”，助推特朗普政府的對華競爭。除了法律與行政工具，特朗普政府更通過資本與地緣的聯動爭奪全球物流節點。2025年3月4日，李嘉誠家族控制的長江和記實業與美國資管公司貝萊德牽頭的財團達成原則性協議，出售其覆蓋23個國家的43個港口業務核心資產。這些港口不僅涉及“一帶一路”沿綫國家港口，還包括巴拿馬運河邊的巴爾博亞港和克里斯托瓦爾港。控制港口意味著掌握了物流和供應鏈的關鍵節點，若是美國掌握這些港口，不僅將使特朗普距離“控制巴拿馬運河”的目標更進一步，還將打擊“一帶一路”貿易的正常發展。因此，這場一攬子交易反映出美國正在開展全球航運物流控制權的爭奪。作為美國對華海權博弈的一部分，若貝萊德財團成功收購這些港口，勢必會配合美國的戰略需求調整運營策略，對華開展遏制措施。目前，香港政府緊急接洽長和，長江和記暫緩了出賣計畫，這一事件已經成為觀察美國對華涉海戰略的窗口。
4月9日，特朗普簽署了一項行政令，旨在通過法律授權、財政激勵、對華徵費、海事基金等組合拳重塑美國造船業競爭力。觀察這一系列行動的時間點，可見美國近期的涉海政策均非孤立行動，而是與海事立法、巴拿馬運河戰略表態和軍事行動共同構成的海上遏制體系，標志著美國對華涉海戰略已從關稅對抗實現向海事產業鏈控制的升級轉型。
三、美國影響下的全球海事前景及中國應對
特朗普2.0時代繼續將“美國優先”作為外交起點，以“大國競爭”作為政策基調，無論是重振美國造船業的政治經濟訴求，還是在北極的軍事安全布局，都充分體現美國擴張海權、妄圖海洋稱霸的野心。全球海洋治理秩序正面臨分裂重構的風險，中國需構建完善的海事反制與話語權體系，以應對全球海事領域的變革與競爭。
（一） 美國海事政策引發的全球產業鏈震蕩與地緣反噬風險
特朗普“讓造船業再次偉大”的命令加速了美國海事相關政策的推進，美國已經將船舶工業提升至與芯片產業等同的戰略高度，其激進的海事政策引發全球產業鏈系統性震蕩與地緣政治反噬效應。
中國是全球造船業核心樞紐——全球在營集裝箱船隊運力的29%由中國船廠建造；在建新船中則有70%由中國船廠承建。⑦因此，美國對華航運遏制必然產生“傷敵一千自損八百”的效果，不僅直接影響全球綜合運力最大的中遠海運等中國企業，也波及馬士基、地中海航運等大量訂購中國船舶的國際巨頭。航運業是全球最具成本效率的行業之一，航運成本最終通過供應鏈傳導至終端消費，加劇全球通脹壓力，同時引發航運市場份額重新分配，衝擊供應鏈穩定性。2025年4月末的最新數據顯示，美國洛杉磯港口中美的每日海運集裝箱訂單量同比下降了20%。2018年美國對華展開關稅貿易戰時，洛杉磯港就經歷了在關稅生效前“先激增後驟降”的震蕩模式，可以預計，在中美關稅戰和航運徵費雙重刺激之下，這一震蕩趨勢將更為明顯。
相比之下，政策的短期衝擊并不會大幅削弱中國造船業的全球競爭力。截至2024年底，中國造船企業手持訂單預訂量為2.0872億載重噸，意味著大部分企業手持訂單平均可滿足約3-4年生產量。⑧造船業特有的長周期特性為中國提供了戰略緩衝期，即便美國強制實施“美貨美運”配額制，在其設定的過渡期內，中國船企仍可通過現有訂單維持產能穩定。即便特朗普任期結束後，美國下一任總統的對華政策存在變數，但造船業特有的時間滯後性足以使中國從容進行戰略調整。
美國的造船能力很難在短期內大幅提升，預計特朗普政府會繼續推行“小多邊”同盟建設，加強盟伴造船聯盟的建設。然而，美國單邊主義的海事政策正在製造國內外雙重反噬效應。一方面，美國在依賴他國力量時陷入軍事安全悖論。美國海軍依賴韓國現代重工建造軍艦，卻深受自身法律束縛：根據《伯恩斯·托爾弗森修正案》，美軍所有船舶及其主要零部件均不得由外國造船廠製造，雖然美國總統有權放棄這一點，但目前特朗普尚未通過相關議案，因而陷入了停滯困境。特朗普向芬蘭采購48艘破冰船的訂單更因超出全球產能暴露政治作秀本質，加劇丹麥等歐洲盟國對其“新殖民主義”意圖的警惕。另一方面，美國所謂的盟友體系出現裂痕。在特朗普宣布要購買格陵蘭島之後，丹麥和歐洲其他國家已掀起抵制美國商品運動，盟友協同性持續瓦解。
美國“合則用、不合則棄”的單邊主義邏輯不僅難以解決造船業結構性矛盾，反而加速全球供應鏈紊亂，同時破壞全球航運市場公平競爭環境，引發“以鄰為壑”的效仿風險，其長期代價將遠超短期政治收益。
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